【文物修法大家談⑤】 

　　根據(jù)現(xiàn)行《文物保護(hù)法》的規(guī)定，大型基本建設(shè)工程實(shí)施前應(yīng)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探，所需費(fèi)用由工程建設(shè)單位承擔(dān)；建設(shè)工程實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)文物應(yīng)當(dāng)停止施工、保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，立即上報(bào)，發(fā)現(xiàn)的文物屬于國(guó)家所有；建設(shè)單位還應(yīng)自行承擔(dān)對(duì)文物進(jìn)行原址保護(hù)、遷移、拆除所需費(fèi)用。此外，非國(guó)有文物所有權(quán)人在利用其文物時(shí)應(yīng)遵守“不改變文物原狀”原則，負(fù)有保養(yǎng)、修繕文物的積極義務(wù)，維修方案須經(jīng)文物行政部門審批后，由有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

　　《文物保護(hù)法》對(duì)有關(guān)社會(huì)主體在文物保護(hù)方面的責(zé)任作出明確規(guī)定，是要求社會(huì)公眾共同維護(hù)文物所承載之公共利益的體現(xiàn)。然而，這些規(guī)定對(duì)公眾文物保護(hù)義務(wù)的設(shè)置并不均等，要求與文物相關(guān)的工程建設(shè)單位或文物所有權(quán)人為保護(hù)文物而負(fù)擔(dān)超出其他公眾的額外義務(wù)，并自行承擔(dān)因此而造成的損失，這導(dǎo)致公共利益與私主體正當(dāng)利益的失衡，也使公眾對(duì)文物保護(hù)和執(zhí)法工作產(chǎn)生誤解，在實(shí)踐中消極守法，積極抗法，最終影響文物執(zhí)法效果。

　　此次《文物保護(hù)法修訂草案（送審稿）》對(duì)文物保護(hù)中公私利益平衡問題有所關(guān)注，正視了由于文物保護(hù)而使個(gè)人和企業(yè)利益受損的客觀情況。《送審稿》起草說明中明確指出：“文物事業(yè)屬于公益性文化事業(yè)，文物保護(hù)服務(wù)于公共利益。法律規(guī)定一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有依法保護(hù)文物的義務(wù)，同時(shí)，公民、法人和其他組織的合法利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬亍?rdquo;但此次修法，沒有提出因利益受損而給予合理補(bǔ)償?shù)目傮w要求，而是選擇一個(gè)矛盾較為突出的工作領(lǐng)域作了具體規(guī)定，即對(duì)于工程建設(shè)單位因采取文物保護(hù)措施所導(dǎo)致的合法利益損失，給予合理補(bǔ)償。

　　上述規(guī)定是兼顧實(shí)際財(cái)政能力和社會(huì)需求的結(jié)果。然而，《送審稿》相關(guān)條款只是從原則上肯定了因文物保護(hù)遭受損失的建設(shè)單位有獲得合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，而對(duì)于補(bǔ)償?shù)姆绞健⒊绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)等，并未做出具有可操作性的規(guī)定；此外，對(duì)非國(guó)有文物所有權(quán)人因履行文物保護(hù)義務(wù)而受到的權(quán)利限制和利益損失，并未明確規(guī)定予以補(bǔ)償。

　　從國(guó)際上看，不少國(guó)家和地區(qū)已形成一套文物保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w機(jī)制，相關(guān)立法在補(bǔ)償事由、補(bǔ)償范圍等方面都有明確規(guī)定，補(bǔ)償方式也靈活多樣。除對(duì)正當(dāng)權(quán)益因文物保護(hù)受到的合法侵害和限制外，還對(duì)要求所有人承擔(dān)的特殊義務(wù)和特別犧牲進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)主體因文物保護(hù)而遭受的“直接的、物質(zhì)的和確定的損失”進(jìn)行合理補(bǔ)償是基本原則，而美國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)采取的發(fā)展權(quán)（容積率）轉(zhuǎn)移等補(bǔ)償方式，甚至還涉及期待利益的補(bǔ)償。補(bǔ)償金額優(yōu)先通過協(xié)商確定，行政裁決只有在協(xié)商不成時(shí)才發(fā)揮作用。此外，許多地方已突破以金錢補(bǔ)償為唯一方式的傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理念，稅收激勵(lì)和權(quán)利轉(zhuǎn)移或置換等方式也得到廣泛應(yīng)用。

　　《文物保護(hù)法》作為文物保護(hù)基本法，必須從原則上確立文物保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制。但鑒于我國(guó)各地區(qū)文物保護(hù)工作情況各異，基本立法關(guān)于補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)定不宜過細(xì)，應(yīng)允許各地因地制宜對(duì)補(bǔ)償方式進(jìn)行探索，尤其注重探索協(xié)商型、激勵(lì)性補(bǔ)償方式，并與文物的合理利用相結(jié)合，如所有權(quán)置換、容積率轉(zhuǎn)移，以及通過協(xié)商尋求其他社會(huì)主體“認(rèn)保”性參與等；通過稅收減免等方式補(bǔ)償其利益損失，也是一種重要的選擇。此外，在補(bǔ)償過程中還應(yīng)注重協(xié)商方式的運(yùn)用，通過與受償主體進(jìn)行協(xié)商，在尊重主體正當(dāng)權(quán)利、考慮主體實(shí)際需求的同時(shí)，拓展補(bǔ)償方式，也可優(yōu)化行政補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)效果。多樣化和協(xié)商型補(bǔ)償方式，是緩解傳統(tǒng)行政補(bǔ)償方式所面對(duì)的財(cái)政壓力、提高文物保護(hù)工作社會(huì)效果的有效途徑。

　　胡姍辰（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院）