文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該有一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系，但是，個(gè)別地方政府對(duì)這方面的認(rèn)識(shí)相對(duì)薄弱，把文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立看待。大多數(shù)文物是需要保護(hù)和投入的，而且投入未必能夠看到產(chǎn)出，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也不一定能帶來(lái)積極作用，因此，個(gè)別地方并不愿意投入人力、財(cái)力。

　　文物保護(hù)責(zé)任終身追究制能避免許多“拍腦袋”決定，能對(duì)文物保護(hù)起到很好的作用，也是科學(xué)行政、依法行政的保障。同時(shí)，還需完善文物保護(hù)立法。只有形成完善的文物保護(hù)法律法規(guī)體系，才能執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

　　在已登記的不可移動(dòng)文物中，保存狀況較差的占17.77%，保存狀況差的占8.43%，22年間約4.4萬(wàn)處不可移動(dòng)文物登記消失。這是第三次全國(guó)文物普查的結(jié)果。

　　這個(gè)始于2007年止于2011年的文物普查，亦反映出我國(guó)不可移動(dòng)文物保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在這一形勢(shì)的背后，是文物執(zhí)法力度偏弱、文物保護(hù)與城市發(fā)展矛盾加劇、文物管理部門(mén)地位無(wú)足輕重的現(xiàn)實(shí)。

　　2月24日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)文物工作進(jìn)行部署，提出建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制。

　　2月26日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)。國(guó)家文物局副局長(zhǎng)顧玉才介紹了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)政策情況。顧玉才介紹稱，文件提出將建立健全文物保護(hù)責(zé)任的評(píng)估機(jī)制。

　　一般不可移動(dòng)文物消失正加快

　　位于陜西省商洛市的洛南城隍廟始建于明代，共15間，面積756平方米。

　　2012年，洛南縣人民政府在城隍廟周邊建設(shè)隍城廣場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商陜西中琪地產(chǎn)有限公司多次向洛南縣政府申報(bào)西移重建城隍廟。

　　2014年3月，洛南縣縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)等就城隍廟拆遷問(wèn)題召集有關(guān)部門(mén)商議，原則同意開(kāi)發(fā)商對(duì)城隍廟拆遷西移。4月，洛南縣政府召開(kāi)專題會(huì)， 擅自越權(quán)同意城隍廟西移重建設(shè)計(jì)方案。3月12日至4月24日，在未依法履行審批手續(xù)的情況下，城隍廟被開(kāi)發(fā)商違法拆除。拆除的部分磚雕、壁畫(huà)等文物由縣 博物館保存，其他建筑構(gòu)件由開(kāi)發(fā)商保管。

　　洛南城隍廟遭擅自遷移、拆除案件曝光后，國(guó)家文物局迅速發(fā)函督辦。最終，相關(guān)責(zé)任人被給予行政警告處分和行政記過(guò)處分，陜西中琪地產(chǎn)有限公司被罰款50萬(wàn)元。

　　國(guó)家文物局分析接報(bào)案件發(fā)現(xiàn)，在文物保護(hù)單位周邊違法建設(shè)等案件中，絕大多數(shù)為法人違法案件。

　　洛南城隍廟遭遷移、拆除便是一起典型的縣級(jí)政府法人違法案件，這起案件還被列入今年2月4日國(guó)家文物局公布的“2014-2015年文物行政執(zhí)法十大指導(dǎo)性案例”。

　　據(jù)國(guó)家文物局督察司司長(zhǎng)劉銘威介紹，十個(gè)案例覆蓋了全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級(jí)文物保護(hù)單位、市縣級(jí)文物保護(hù)單位和未核定公布為文物保護(hù)單位的 不可移動(dòng)文物四個(gè)管理層級(jí)，涉及擅自拆除文物本體、擅自修繕不可移動(dòng)文物、文物保護(hù)單位范圍與建設(shè)控制地帶內(nèi)違法建設(shè)等多種類(lèi)型的違法行為。

　　在2月26日舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，顧玉才說(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)的文物事業(yè)取得了顯著成就，與此同時(shí)，文物保護(hù)還面臨著一些比較嚴(yán)峻的問(wèn) 題，比如文物保護(hù)的責(zé)任尚未完全落實(shí)，一般不可移動(dòng)文物（也就是現(xiàn)行文物保護(hù)法規(guī)定的尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物）消失在加快，文物資源的 作用發(fā)揮不夠。

　　北京科技職業(yè)學(xué)院文物學(xué)院院長(zhǎng)、中國(guó)藝術(shù)品市場(chǎng)管理委員會(huì)會(huì)長(zhǎng)李彥君告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，不可移動(dòng)文物的消失，法人違法行為居多。比如黑龍江省齊齊哈爾市的將軍府，本來(lái)在市區(qū)內(nèi)，地方政府對(duì)其進(jìn)行了搬遷，這對(duì)遺址破壞是很?chē)?yán)重的，破壞了就沒(méi)有了。

　　多數(shù)文物部門(mén)地位無(wú)足輕重

　　據(jù)國(guó)家文物局統(tǒng)計(jì)，2012年，各地共上報(bào)文物行政違法案件317起，2013年上報(bào)236起，2014年上半年僅上報(bào)了80起，呈明顯的“不正常下降趨勢(shì)”。

　　2014年，國(guó)家文物局對(duì)100個(gè)古城不可移動(dòng)文物的消失情況進(jìn)行普查。對(duì)于地方自查上報(bào)的數(shù)字，國(guó)家文物局選擇10個(gè)縣區(qū)，用衛(wèi)星和其他手段進(jìn)行復(fù)核，發(fā)現(xiàn)出入很大。

　　中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞認(rèn)為，在實(shí)際操作中，保護(hù)文物的關(guān)鍵在于有力可靠的執(zhí)法體系，但目前的現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂(lè)觀。比如，在各地政府中，文物管理部門(mén)大多處于無(wú)足輕重的地位，對(duì)于文物保護(hù)方面違法違規(guī)行為的執(zhí)法力度也偏弱。

　　唐鈞曾做過(guò)調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)，在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，只有北京、浙江和新疆三地設(shè)立了專門(mén)的省級(jí)文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　北京的文物保護(hù)隊(duì)伍力量最強(qiáng)，執(zhí)法隊(duì)編制有18人；浙江省的文物監(jiān)察總隊(duì)有編制8人。另有18個(gè)省或自治區(qū)的文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)均掛牌設(shè)立在文物局相關(guān)處室下，由行政管理人員履行文物行政執(zhí)法職權(quán)。

　　上海、重慶和天津三個(gè)直轄市均由文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)來(lái)行使文物行政執(zhí)法權(quán)。云南、遼寧等7省還沒(méi)有設(shè)立文物局，文物行政執(zhí)法權(quán)由文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍履行。

　　山西省文物局執(zhí)法督察處負(fù)責(zé)人曾說(shuō)，在山西11個(gè)地級(jí)市中，負(fù)責(zé)文物執(zhí)法督察有的是事業(yè)編制，有的是機(jī)關(guān)的一個(gè)處室；市文物局大多數(shù)是內(nèi)設(shè)一個(gè)安全科負(fù)責(zé)執(zhí)法督察，人員編制嚴(yán)重不足，僅能對(duì)國(guó)保、省保、市保每月巡查一次，對(duì)大量一般文物根本無(wú)力照看。

　　唐鈞建議，設(shè)立中央或省級(jí)垂直管理的體制，并配以職能齊全的大區(qū)域文物督查中心；在地方則要做好并落實(shí)文物保護(hù)部門(mén)的“三定方案”，有職能、有機(jī)構(gòu)、有編制，才能有效執(zhí)法。

　　2月24日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制。

　　“終身追責(zé)是很有必要的，不能說(shuō)這是上任領(lǐng)導(dǎo)做的，之后就不了了之。”陜西省西安市社會(huì)科學(xué)院歷史文化所所長(zhǎng)周榮說(shuō)，終身追責(zé)能避免許多“拍腦袋”決定，能對(duì)文物保護(hù)起到很好的作用，而且也是科學(xué)行政、依法行政的保障。

　　在建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制的同時(shí)，還需要完善文物保護(hù)立法。唐鈞認(rèn)為，現(xiàn)行文物保護(hù)法的部分規(guī)定已經(jīng)落后于時(shí)代，需要進(jìn)一步明確、突出可操作性，相應(yīng)的配套司法解釋也要與時(shí)俱進(jìn)。只有形成完善的文物保護(hù)法律法規(guī)體系，才能執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

　　文物保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)良性互動(dòng)

　　不可否認(rèn)的是，國(guó)家對(duì)文物的保護(hù)力度正日趨增強(qiáng)。“文物保護(hù)越來(lái)越規(guī)范化，越來(lái)越正規(guī)化，是幾千年來(lái)對(duì)文物保護(hù)最好的一個(gè)時(shí)期。”周榮告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

　　在國(guó)家文物保護(hù)情況整體向好的形勢(shì)下，有一對(duì)矛盾體無(wú)法回避，那就是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，文物保護(hù)和城市發(fā)展、擴(kuò)張之間的矛盾有加劇的趨勢(shì)。

　　“比如西安的城墻曾面臨拆除，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城墻對(duì)于城市的發(fā)展或者擴(kuò)張有一定的限制，老革命家習(xí)仲勛3次拯救才得以保留。”周榮說(shuō)，如果沒(méi)有習(xí)仲勛，西安城墻也沒(méi)有了。

　　國(guó)家文物局政策法規(guī)司的一位官員曾對(duì)媒體感慨：“現(xiàn)在文物保護(hù)最大的矛盾，就是民族整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)?shù)囟唐诘慕?jīng)濟(jì)利益的矛盾。當(dāng)這個(gè)矛盾發(fā)生后，如果不是上級(jí)主管部門(mén)來(lái)管，而是由屬地文物部門(mén)來(lái)管，他們就是想為文物說(shuō)話，也往往無(wú)能為力。”

　　周榮發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在有兩種傾向不太好，一是文物保護(hù)要向經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路；二是被動(dòng)保護(hù)不改變，原來(lái)什么樣現(xiàn)在什么樣，不維修維護(hù)。

　　周榮認(rèn)為，文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該有一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系，但是，個(gè)別地方政府對(duì)這方面的認(rèn)識(shí)相對(duì)薄弱，把文物保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立看待。

　　文物保護(hù)的可持續(xù)必然需要人力、財(cái)力、物力的保障，但文物保護(hù)的投入和現(xiàn)狀還有一定差距，文物保護(hù)的資金缺口還比較大。

　　從實(shí)際情況來(lái)看，文物或者文物遺址能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的畢竟是少數(shù)，能夠像故宮、兵馬俑等促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、帶來(lái)收入的文物相對(duì)比較少，大多數(shù)文物是 需要保護(hù)和投入的，而且投入未必能夠看到產(chǎn)出，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展也不一定能帶來(lái)積極作用，因此，個(gè)別地方并不愿意投入人力、財(cái)力。

　　“現(xiàn)在，縣級(jí)文物保護(hù)狀況比較差，屬于風(fēng)雨飄搖的狀態(tài)。而對(duì)于被包圍在城市里的文物而言，尊嚴(yán)也已經(jīng)不復(fù)存在，已經(jīng)很破爛，因?yàn)闆](méi)有經(jīng)費(fèi)去維修。”周榮說(shuō)，因此，地方政府需要加強(qiáng)文物保護(hù)的意識(shí)。

　　關(guān)于文物的合理利用問(wèn)題近年來(lái)備受關(guān)注，2月24日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出要合理適度利用。

　　周榮亦認(rèn)為，要讓文物融入到市民生活中去，要讓文物發(fā)揮作用。把文物關(guān)起來(lái)，這是一種消極的不作為的態(tài)度。

　　“我比較贊成把經(jīng)過(guò)專家論證、積極保護(hù)起來(lái)的文物更好地為市民服務(wù)。因?yàn)槲奈锸呛鸵粋�(gè)城市的文化緊密相連的，文物要和城市文化、民族文化融合在一起，在保護(hù)的同時(shí)要加以利用。除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值，文化價(jià)值也應(yīng)該考慮到。”周榮說(shuō)。