近日，被媒體大量報道的全國重點文物保護單位十三陵思陵兩個石燭臺文物被盜案在社會上引起了廣泛的關(guān)注。雖然公安機關(guān)僅用18天便偵破案件追回了被盜文物，但本案的發(fā)生原因及追責(zé)程序仍然牽動著人們的神經(jīng)。本文以十三陵文物被盜案為例，對當(dāng)前我國的文物安全責(zé)任體系進行剖析，以梳理文物安全責(zé)任體系的構(gòu)成、特點及分類，探討文物安全追責(zé)的原則和尺度。

　　本文論述的文物安全責(zé)任體系特指，在我國現(xiàn)行文物保護法律框架下，行使文物安全管理權(quán)能、履行文物安全管理與監(jiān)督職責(zé)的過程中，產(chǎn)生的各種責(zé)任之間既相互協(xié)調(diào)牽制，又相互統(tǒng)一的責(zé)任體系。

　　一、文物安全責(zé)任體系的構(gòu)成

　　文物安全責(zé)任體系由文物安全行政管理和非文物安全行政管理兩類責(zé)任體系構(gòu)成。

　　1.文物安全行政管理責(zé)任體系

　　文物安全行政管理責(zé)任體系是指承擔(dān)文物安全保護職責(zé)的各級人民政府及其各個職能部門根據(jù)文物保護法律法規(guī)（以下簡稱文物保護法）的規(guī)定，進行社會管理所形成的彼此之間既相互聯(lián)系又分工明確的具有相對確定性的文物安全行政管理責(zé)任的總和。文物保護法第八條規(guī)定，各級人民政府承擔(dān)文物保護主體責(zé)任，各級文物行政主管部門對文物保護行使行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府的各個相關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)文物保護責(zé)任。第九條明確，各級人民政府要確保文物安全。可見，文物安全的主體責(zé)任也在各級人民政府。各級文物行政主管部門根據(jù)其職能履行文物安全行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)。按照文物保護法的規(guī)定，其他行政部門的文物安全責(zé)任是根據(jù)其部門職責(zé)范圍來承擔(dān)的。各級人民政府有關(guān)行政部門，如：規(guī)劃、住建、財政、工商、海關(guān)、水利、林業(yè)、宗教等部門，都應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)真履行其所承擔(dān)的保護文物的職責(zé)，維護文物管理秩序，確保文物安全。

　　2.非文物安全行政管理責(zé)任體系

　　非文物安全行政管理責(zé)任體系是指文物安全行政管理職能以外的，負(fù)有保障文物安全義務(wù)的國家司法機關(guān)在其法定職責(zé)范圍內(nèi)所應(yīng)承擔(dān)的文物安全職責(zé)和社會組織、公民個人在其生產(chǎn)、生活過程中所應(yīng)承擔(dān)的與文物安全保護相關(guān)的責(zé)任的總和。當(dāng)發(fā)生了文物犯罪刑事案件時，國家司法機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定，在其各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行文物安全保護責(zé)任。公安機關(guān)行使文物犯罪刑事案件的立案偵查權(quán)，承擔(dān)著預(yù)防和打擊文物犯罪的重要職責(zé)。人民檢察院代表國家進行公訴，承擔(dān)著依法追究文物犯罪被告人刑事責(zé)任的法定職責(zé)。人民法院依法審判并對文物刑事案件的罪犯予以刑事處罰。文物保護法第七條規(guī)定，一切機關(guān)、組織和個人都有依法保護文物的義務(wù)。社會組織以及公民個人在其生產(chǎn)、生活過程中與文物保護發(fā)生交叉時，便會形成保護文物的法定義務(wù)，須依法履行文物安全保護責(zé)任。例如，建設(shè)工程施工或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活建房中發(fā)現(xiàn)文物的，都應(yīng)當(dāng)保護現(xiàn)場，立即報告當(dāng)?shù)匚奈镄姓�主管部門處理。因為地下埋藏的文物依法屬于國家所有（除非能夠證明為祖?zhèn)鳎�，任何單位或者個人不得哄搶、私分和藏匿。非文物安全行政管理責(zé)任的產(chǎn)生都是基于一定的客觀事實，從這一意義來說其具有不確定性。

　　文物安全行政管理和非文物安全行政管理兩類責(zé)任體系二者缺一不可，相輔相成，共同構(gòu)成我國的文物安全責(zé)任體系。

　　3.十三陵文物被盜案文物安全責(zé)任體系的構(gòu)成

　　十三陵是國務(wù)院于1961年公布的第一批全國重點文物保護單位。為了加強對十三陵的管理和文物保護工作，1981年6月，國家專門成立了十三陵特區(qū)辦事處（以下簡稱辦事處），作為昌平區(qū)（原昌平縣）人民政府的正處級派出機構(gòu)，負(fù)責(zé)十三陵等重要文物保護單位的統(tǒng)籌管理工作。辦事處是根據(jù)文物保護法的要求為十三陵設(shè)置的專門的保護管理機構(gòu)，其依法行使十三陵日常安全管理職責(zé)，對昌平區(qū)文化委員會（以下簡稱昌平區(qū)文委）負(fù)責(zé)。同時，向昌平區(qū)人民政府負(fù)責(zé)。昌平區(qū)文委向北京市文物局負(fù)責(zé)，北京市文物局向國家文物局負(fù)責(zé)。各級文物行政主管部門逐級承擔(dān)十三陵文物安全的監(jiān)督管理職責(zé)。同時，向其所在的同級人民政府負(fù)責(zé)。昌平區(qū)人民政府的其他部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)十三陵文物安全的行政管理責(zé)任。

　　十三陵思陵兩個石燭臺被盜已久，但未能及時進入刑事案件立案偵查程序，而是被文物保護志愿者個人發(fā)現(xiàn)，經(jīng)新聞媒體曝光后，公安機關(guān)進行立案偵查破獲案件，逮捕犯罪嫌疑人，隨后進入司法審判程序，這里所產(chǎn)生的文物安全責(zé)任均為非文物安全行政管理責(zé)任，但其對保護十三陵文物安全卻起到了非常重要的作用。

　　二、文物安全責(zé)任體系的分類

　　1.責(zé)任實現(xiàn)體系和責(zé)任追究體系

　　以是否正確履行文物安全管理職能和實現(xiàn)文物安全管理的社會效益將文物安全責(zé)任體系分為責(zé)任實現(xiàn)體系和責(zé)任追究體系。在各個主體依法正確履行職責(zé)的情況下，出現(xiàn)的文物安全管理各項職能有效銜接，社會效益十分理想的狀態(tài)，形成文物安全管理責(zé)任實現(xiàn)體系。在各個主體依法履行職責(zé)時，介入了某種因素或履行職責(zé)未達到法律規(guī)定的要求時，所出現(xiàn)的文物安全管理秩序被打斷或中斷的狀態(tài)，未能實現(xiàn)文物安全管理的法益追求，依法進行的責(zé)任追究，形成責(zé)任追究體系。

　　十三陵文物被盜案正是由于思陵兩個石燭臺文物被犯罪分子盜竊從而中斷了文物安全管理的正常秩序，引起了文物安全的危害，所以進入了責(zé)任追究體系。目前，十三陵特區(qū)辦事處黨政和文物安全主要負(fù)責(zé)人已有6人受到了免職等處分，有關(guān)紀(jì)檢部門表示后續(xù)還將嚴(yán)肅處理。

　　2.保護管理機構(gòu)的直接文物安全管理職責(zé)與各級文物行政主管部門的行業(yè)文物安全監(jiān)督管理職責(zé)

　　以文物安全管理職責(zé)是否直接作用于被管理對象，分為保護管理機構(gòu)的直接文物安全管理職責(zé)與各級文物行政主管部門的行業(yè)文物安全監(jiān)督管理職責(zé)。前者指文物保護單位的保護管理機構(gòu)履行的日常文物安全看護、隱患整改落實、重大文物安全隱患上報等文物安全管理直接責(zé)任，后者指各級文物行政主管部門履行的文物安全行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)，包括：督促、檢查屬地人民政府及其保護管理機構(gòu)或下級文物行政主管部門執(zhí)行文物保護法和具體文物安全管理行政決定的有關(guān)情況;指導(dǎo)、督促其達成文物安全管理的行政目標(biāo);制定行業(yè)監(jiān)督管理的政策和方針等。

　　保護管理機構(gòu)的文物安全管理職責(zé)屬于執(zhí)行性行政的范疇，各級文物行政主管部門的行業(yè)文物安全監(jiān)督管理職責(zé)屬于督導(dǎo)性行政的范疇。前者的安全責(zé)任直接作用于文物保護單位，后者是通過訪視、查詢、督察和檢查等方式來行使行政檢查職權(quán)的。

　　辦事處對十三陵文物安全負(fù)有直接管理責(zé)任，按照國家文物局《文物安全與行政執(zhí)法信息上報及公告辦法》的規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)思陵文物被盜后，負(fù)有及時上報的義務(wù)，但其瞞報思陵案發(fā)情況長達近9個月之余，致使公安機關(guān)不能及時立案查處，偵破案件，追回被盜文物，因此，其行為違法，應(yīng)承擔(dān)未履行職責(zé)的不利法律后果。各級文物行政主管部門承擔(dān)監(jiān)督管理職責(zé)，對立案偵查，追回被盜文物負(fù)有督促、指導(dǎo)等監(jiān)督管理義務(wù)。

　　3.文物安全行政責(zé)任與文物安全司法責(zé)任

　　根據(jù)承擔(dān)文物安全責(zé)任的主體之不同，分為文物安全行政責(zé)任與文物安全司法責(zé)任。前者屬于行政管理職責(zé)的范疇，后者屬于國家司法職責(zé)的范疇。文物火災(zāi)事故、文物刑事案件的發(fā)生具有不確定性和不可預(yù)見性。在發(fā)生文物安全事故和刑事案件時，行政責(zé)任需要與司法責(zé)任緊密配合、無縫銜接，才能確保受到損害的文物安全法益及時被修補并回到正常行政管理秩序中來。

　　十三陵文物被盜案處理中，公安機關(guān)北京市公安局昌平分局及時立案偵查，北京市文物局全力配合公安機關(guān)破案工作，組織文物鑒定專家進行現(xiàn)場被盜文物勘查和鑒定分析，向公安機關(guān)提供鑒定評估報告，至4月7日案件偵破，追回被盜文物，無不體現(xiàn)了文物安全行政責(zé)任與司法責(zé)任的緊密配合和良好效果。由此可見，在打擊文物犯罪中，做好行刑銜接非常重要。

　　三、文物安全責(zé)任體系的特點

　　1.層級性。文物安全主體的職責(zé)具有雙重層級性。一是，形成區(qū)（縣）級、市（州）級、省（直轄市）級、國家級文物行政主管部門由低到高逐級向上一級負(fù)責(zé)的四級縱向行業(yè)監(jiān)督管理特點。二是，各級文物行政主管部門要對各自的同級人民政府負(fù)責(zé)，形成雙重領(lǐng)導(dǎo)制。

　　2.多邊性。承擔(dān)文物安全責(zé)任的主體涉及多個政府職能部門，文物部門作為行政主管部門，單一履職是難以實現(xiàn)所有的行政管理要求的。必須借助于政府其他部門文物安全職責(zé)的履行，才能實現(xiàn)文物安全行政管理的總體目標(biāo)。多個部門的不同職責(zé)的有效配合是提高總體文物安全管理效能的關(guān)鍵。

　　3.復(fù)雜性。文物安全管理工作，既有不可移動文物和可移動文物之分，又有本體安全和環(huán)境安全的要求;既有防火，又有防盜;既有防拆毀，又有防違法建設(shè);存在管理對象既有物，又有人等等不同的情形，只有政府各相關(guān)職能部門互相配合、有效銜接、共同履行文物安全管理職責(zé)才能確保文物安全。所以說，文物安全工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

　　4.權(quán)責(zé)適應(yīng)性。各級文物部門是文物安全的主管部門，但不是唯一的責(zé)任主體。各級文物行政部門負(fù)責(zé)文物安全監(jiān)督管理的司（局、處、科）室的履職行為只能通過檢查督導(dǎo)的方式來進行。此種檢查本身具有強制性，但檢查的督導(dǎo)意見卻不具有強制執(zhí)行力，需要被檢查主體進行履職才能實現(xiàn)。文物安全隱患的整改落實往往需要政府其他職能部門提供條件和技術(shù)指導(dǎo)，更需要當(dāng)?shù)卣�府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)文物安全保衛(wèi)各方面的工作。目前，全國能夠獨立立案查處文物違法案件的文物行政部門更是鳳毛麟角。因此，我們必須承認(rèn)各級文物行政主管部門行業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任的有限性，才能正確對待文物安全行政管理職能的實現(xiàn)問題。發(fā)生文物安全事故與案件，政府主體責(zé)任是否落實往往是根本原因。

　　四、文物安全責(zé)任追究的原則

　　文物安全責(zé)任追究應(yīng)遵循以下三大原則：

　　1.法定性原則。依法進行文物安全責(zé)任追究是依法治國和依法行政的內(nèi)在要求。責(zé)任法定是歸責(zé)合理性、正當(dāng)性的基本要求，也是貫徹現(xiàn)代法治原則的具體體現(xiàn)。責(zé)任法定要求歸責(zé)機關(guān)要遵循文物保護法對責(zé)任追究的實體性規(guī)定，即，要在文物保護法規(guī)定的范圍內(nèi)確定責(zé)任，不得于法外隨意另行創(chuàng)設(shè)責(zé)任。同時，要求歸責(zé)機關(guān)區(qū)分各種法律責(zé)任的形式，并注意各種法律責(zé)任之間的協(xié)調(diào)問題。還要求歸責(zé)機關(guān)進行責(zé)任追究要遵循法律責(zé)任的程序性規(guī)定。

　　依法追責(zé)必須堅持違法責(zé)任原則，這是依法追責(zé)的首要要求。違法責(zé)任即：文物保護法律法規(guī)的條文事先設(shè)置了義務(wù)性或禁止性規(guī)定的，主體一旦違反，要如何承擔(dān)不利后果的具體責(zé)任是被明確規(guī)定了的。無責(zé)任規(guī)定，則無從追責(zé)。主體違反文物保護法的禁止性規(guī)定或應(yīng)然性要求的，即不得為而為或應(yīng)為而不為的，必須依法追責(zé)。除此之外，法律沒有明確規(guī)定為失職或履職不當(dāng)行為的，不宜進行追責(zé)，否則便會產(chǎn)生追責(zé)缺乏法律依據(jù)的情況，違背依法追責(zé)的法治原則。

　　2.可歸責(zé)性原則。依法需承擔(dān)的責(zé)任本身是由主體的不履職或不當(dāng)履職行為所導(dǎo)致的，依法明確可以合法、合理、公正地歸結(jié)于誰來承擔(dān)責(zé)任和如何承擔(dān)責(zé)任。依法追責(zé)的充要條件包括以下四個構(gòu)成要件：

　　一是主體在主觀上存在過錯。只有在其具有故意或重大過失的情況下所產(chǎn)生的不履職或履職不當(dāng)行為才應(yīng)被追究責(zé)任。如果主體的履職行為根據(jù)法定職責(zé)要求盡到了足夠的注意義務(wù)，就不能對其進行追責(zé)。追責(zé)還應(yīng)結(jié)合履職的客觀條件，堅持“主客觀相一致”的基本原則。

　　二是有違法事實。主體的行為違反了文物保護法和相關(guān)行業(yè)管理的明確規(guī)定。不履職或履職不當(dāng)，應(yīng)承擔(dān)被追責(zé)的不利后果。沒有違法事實，便不應(yīng)被追責(zé)。

　　三是造成了損害后果。主體的作為或不作為行為致使文物處于危險狀態(tài)中或是被損毀、破壞，侵害了正常的文物保護管理秩序。

　　四是行為與損害后果之間存在因果關(guān)系。有履職行為便足以產(chǎn)生損害后果。無履職行為，必然不會產(chǎn)生損害后果或者通常不會產(chǎn)生損害后果。即履職行為與損害后果之間具有相當(dāng)因果關(guān)系。主體的不履職或不當(dāng)履職行為導(dǎo)致了文物安全法益的損害后果，不履職或不當(dāng)履職行為與文物安全法益受到侵害之間具有因果關(guān)系，且這一因果關(guān)系是直接的，文物受到損害的后果是由主體的行為直接導(dǎo)致的。

　　只有依法具備可歸責(zé)的充要條件，才能啟動追責(zé)程序。

　　3.適度性原則。法律責(zé)任的追究是歸責(zé)機關(guān)根據(jù)法律事先的規(guī)定，對違反法定義務(wù)的行為主體所進行的法律上的否定性評價，并由行為主體承擔(dān)法律上的不利負(fù)擔(dān)的機制。在文物安全責(zé)任追究過程中，歸責(zé)機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為主體違反文物安全管理法定義務(wù)的行為事實、主觀故意的大小、造成的嚴(yán)重后果的輕重、后果是否可逆、行為主體職權(quán)履行的客觀條件與責(zé)任的產(chǎn)生是否相關(guān)等因素進行綜合衡量和判斷，以確保責(zé)任追究的公平、合理與適度。

　　五、十三陵文物被盜案行政追責(zé)的尺度

　　對十三陵文物被盜案進行行政追責(zé)，應(yīng)該把握合理的尺度。

　　1.要實事求是、正視我國文物安全管理的客觀現(xiàn)實。近年來，我國文物事業(yè)發(fā)展迅速，對文物進行安全管理和依法行政、規(guī)范管理的要求越來越高。然而，建國后，我國的文物保護事業(yè)起步較晚，基礎(chǔ)十分薄弱的客觀現(xiàn)實卻不能不面對。隨著近年來經(jīng)濟建設(shè)的迅猛發(fā)展，文物保護工作與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾也日漸突出。各級人民政府公布的各級別文物保護單位的數(shù)量日漸龐大，但嚴(yán)格按照文物保護法設(shè)置專門機構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)管理工作卻未能及時跟上;文物保護經(jīng)費隨財政收入增長而增加各地實現(xiàn)情況不一;文物違法案件、安全事故與刑事案件頻發(fā)，但全國文物安全管理機構(gòu)、人員設(shè)置卻難以滿足整體文物安全管理工作的需求，還有一些歷史遺留問題、各種情形的產(chǎn)權(quán)問題等等。以致形成了當(dāng)前各地發(fā)展不均衡的全國文物安全保護與監(jiān)督管理的現(xiàn)狀同我國日益發(fā)展的文物保護事業(yè)需求之間的主要矛盾。基層文物安全管理機構(gòu)級別低、人員少與大量文物保護單位散落在區(qū)縣的安全管理矛盾很突出，需要政府切實承擔(dān)主體責(zé)任。

　　2.要堅持依法追責(zé)原則，客觀認(rèn)定違法事實。完善的法律體系要求對每種違反義務(wù)的行為都設(shè)定相應(yīng)的、可操作的、適當(dāng)?shù)姆�律�?zé)任，避免只有義務(wù)而無相關(guān)責(zé)任的狀況。責(zé)任與權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一性，從側(cè)面說明了法律的國家強制性。但是，我國現(xiàn)行文物保護法及其實施條例對文物保護監(jiān)督管理責(zé)任往往只有義務(wù)性的規(guī)定，卻沒有規(guī)定不履行監(jiān)督管理義務(wù)或履行監(jiān)督管理義務(wù)不當(dāng)?shù)那樾魏托枰�依法承�?dān)什么樣的責(zé)任。違法責(zé)任不清，便無從追究各級文物行政主管部門的行業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任。既然法律沒有明確規(guī)定，就不能對承擔(dān)十三陵文物安全監(jiān)督管理職責(zé)的各級文物行政部門進行追責(zé)，否則就會違反依法追責(zé)的法定性原則。在實踐中，我們更應(yīng)當(dāng)避免因其他因素為了追責(zé)而追責(zé)的問題發(fā)生，避免法的適用的錯誤。

　　3.要正確區(qū)分不同法律責(zé)任形式，認(rèn)定違法事實。十三陵思陵文物被盜，辦事處不按規(guī)定履行報告職責(zé)，隱瞞案情，致使兩個石燭臺被犯罪分子占有，長期處于危險當(dāng)中，影響了公安機關(guān)及時立案偵查和追回文物。應(yīng)承擔(dān)疏于管理和隱瞞不報刑事案件的瀆職責(zé)任。此案是基于不可預(yù)見的刑事犯罪事實，若立即進行行刑銜接，就會及時恢復(fù)被盜文物安全，但辦事處隱瞞不報的行為，從客觀上切斷了上級文物行政主管部門和同級人民政府的監(jiān)督管理，這種介入因素，對文物安全構(gòu)成極大危害。辦事處負(fù)有本案的直接行政責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依法予以追究。但是，作為上級文物監(jiān)督管理部門的履職行為與十三陵思陵文物被盜刑事案件的發(fā)生沒有直接因果關(guān)系，不應(yīng)被追究責(zé)任。要確保追責(zé)的適度，還要遵循權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則。在文物違法和犯罪案件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅文物安全的當(dāng)前形勢下，對文物監(jiān)督管理部門進行責(zé)任追究，更應(yīng)堅持依法原則，不宜盲目擴大責(zé)任追究的范圍。

　　在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的時代要求下，進行責(zé)任追究更應(yīng)依法進行。我們既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要實現(xiàn)社會主義法治，二者是相互統(tǒng)一的。只有盡快修訂并完善我國的文物保護法律法規(guī)，明確文物安全責(zé)任體系的內(nèi)部要素、責(zé)任形式和責(zé)任區(qū)分、責(zé)任履職保障和責(zé)任追究等規(guī)定，才能適應(yīng)當(dāng)前文物保護工作的法治實踐需要，只有為文物事業(yè)科學(xué)管理提供了明確的法律依據(jù)，才能實現(xiàn)法治政府管理目標(biāo)。只有落實政府的文物保護主體責(zé)任，明確各級文物行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)，不斷加強文物安全監(jiān)督管理，才能提高文物依法行政和科學(xué)管理的綜合水平，也才能確保我國文物事業(yè)的良性發(fā)展。守護好老祖宗留下的珍貴文化遺產(chǎn)，使中華文明得以傳承和發(fā)展，需要我們共同的努力。